（二）程序法定原则的适用应基于权利保障原则 在根本意义上，程序法定原则的解释与适用功能是由其理论依据决定的，而程序法定原则的理论依据统一于行政法定原则的宪法理论依据。

第53条规定，充分运用各种现代科学技术手段，加强对情报信息的鉴别、筛选、综合和研判分析。其次，干预隐私权必须遵循必要性原则与比例原则，即干预措施对于实现干预目的而言是必要的，干预的目的具有正当性，同时干预隐私权的行为与追求的结果之间应成比例，奉行最小侵犯原则。

就我国目前的国情来看，建立混合监督模式可以分步骤循序渐进的推进，首先，在事后监督机制上，可以结合个人信息保护法领域的立法发展情况，授权个人信息的专门保护机构对秘密监控措施的适用情况进行事后监督，另一种方案也可以考虑在全国人大常委会设置专门委员会，通过年度报告、专项工作督查等形式开展事后监督。在知悉权保障之后，与之相关的权利就是信息主体的查询、更正个人信息的权利也应当予以一并保障。总体上看，实体法上个人信息保护的相关规定已经得到立法者的明文肯定，尽管在法律的解释与适用中存在争议与完善的空间，但相较于程序法上的规定与实践而言，已属领先。中共十八大以来，中央提出的总体国家安全观战略，情报信息与国家安全领域的法治化程度开始受到了越来越多的关注。从信息使用与保护的宏观视角观之，通过个人敏感隐私信息的概念实现对个人信息的类型区分，有助于实现个人、信息业者和国家三方利益主体在利用个人信息资源上的三方平衡。

从合法性原则审视我国现有的秘密监控立法，尽管随着2012年《刑事诉讼法》的修改以及2014年以来陆续颁布的《国家安全法》《反间谍法》《反恐法》《网络安全法》，政府监控的规范性程度实现了长足的进步，无法可依的局面得到了部分改善。在情报信息领域与国家安全领域，根据晚近通过的几部法律规定，外部监督体系更是完全阙如，因为在上述领域，相应的情报信息根本不会进入诉讼流程，也就无法受到后续司法机关的审核与监督。该方案需要法律规则的配套，应从立法形式、执行主体和救济机制三方面调整，完善相关法律制度，包括以软法形式出台统一分配规则、赋予医学伦理委员会决策职能以及畅通申诉、审查和诉讼渠道。

随着公共医疗资源迅速出现巨大缺口，许多国家不得不在生命之间作出抉择《宪法》第1—4款属于宪法原则还是宪法规则可能会存在争议，因此需要细致分析。第一种可能的质疑认为，由于立法过程中存在一些非理性因素、诸多具体规范来自于不同时期等原因，所以规范的统一和谐性并不真实存在。再以近年比较突出的撤村并居为例。

从上述内容看来，将当时城市中所有的土地全部都确定为国家所有，乡村中所有的土地全部都确定为集体所有似乎是宪法修改委员会的最终意见，然而，这种解释不但会突破社会主义应当区分生产资料和生活资料这一理论以及修宪权的边界，而且会将《宪法》第10条第1—2款变成一种缺乏规范内涵的事实陈述，因此不宜被采纳。暂且不论这样的解释对于第2款规定的集体土地产权制度和第3款规定的土地征收补偿制度造成的巨大冲击，仅从政府有限的人员规模、财政能力和土地开发利用能力来看，这样的解释不符合第5款提出的合理利用土地资源之要求。

同时，对于该款内涵的揭示，还需要符合由宪法根本规范和其他基本原则建立的宪法整体框架，即必须有助于内容规定性规范I-国家任务目标规范和内容规定性规范II-经济运行机制规范的落实，同时又不得突破边界控制性规范I-基本权利保护规范和边界控制性规范II-经济制度基础规范设定的边界。这种将第1款作为第3款上位原则的位阶处理方案值得商榷，理由是：第一，第1款没有为第3款提供一切非农化建设都只能在国有土地上进行，如果具体建设所需土地不属于国家所有，那就必须将其征收为国家所有的规范指引，其在当下也并不要求对第3款规定的公共利益的理解和适用必须毫无例外地服从和服务于一切非农化建设需要。笔者认为，《宪法》第10条第1—4款之间不存在上下位阶。出现这种情况的原因是，任何由语言组成的法律规范都有内涵和外延。

对于下位规范来说，该分类既不意味着凡是内容规定性规范均不具有边界控制功能，也不意味着凡是边界控制性规范均不具有内容规定性和形成性的要求。国有的问题没有必要，也不急于搞。如果某法律原则主要表达一种具有普遍意义的法律思想，为规范进一步具体化指明方向，则应当被视为上位原则。当然，不能将上述论证结果推向极端，进而提出只要是为了合理利用土地资源，其他的宪法原则都可以弃之不用或类似的观点。

乔木同志说的农村土地国有没有实际意义，但会引起很大震动。因此既无法充分保障宪法土地制度条款的规范有序实施，也不能有效化解当前我国土地产权和土地管理实践中的各种规范适用争议。

（一）《宪法》第10条第1—5款属于宪法原则 就《宪法》第10条第1—5款的规定来看，第5款之规定（一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地）应当属于宪法原则而非宪法规则。这不仅是因为不同的人对宪法原意会有不同的理解，而且是因为制宪或修宪机关（包括起草机关、提议机关和表决机关）的原意常常是晦暗不明的。

笔者赞同该观点，并且认为，与第1款同为土地所有制（权）条款的第2款，也属于宪法原则而非宪法规则，对此，除了有关学者提供的理由外，还有两个理由：第一，在谈到《宪法》第10条的规范意旨时，宪法修改委员会副主任委员彭真同志1982年11月26日在五届全国人大五次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时指出，这些原则规定，对于保证国家的社会主义经济建设，特别是保证农业经济发展的社会主义方向，具有重大的意义。最后，《宪法》第10条第1—4款作为宪法土地制度条款内部的下位原则，相互之间没有法律位阶上的差异，但是对于它们的理解、适用和具体化，既需要在交互澄清过程中予以最大程度的满足，又必须同时符合《宪法》第10条第5款以及宪法整体框架为其设定的内容规定性规范和边界控制性规范的要求。最后，《宪法》自身为土地制度条款建立的外部规范结构也支持第5款作为宪法土地制度条款的上位原则（后文将对此展开具体分析，此处按下不表）。第5款则不同，其属于上位原则，理由包括三方面：首先，该款所要表达的规范意旨是普遍的、超越时空的合理利用土地资源这一法律思想，其本身既不是一项可以直接裁决纠纷的具体规则，也没有表现出分化出规则构成要件和法效果的征兆，而只是为下位阶的部门法（比如《土地管理法》《农村土地承包法》《城市房地产管理法》乃至《行政处罚法》《刑法》等法律以及相关法规、规章）落实和具体化第1—4款提出了落实合理利用土地资源思想的要求。第二，其为通过市场机制配置土地资源提供了规范依据。理由是：《宪法》序言中的一些规定完全具备宪法规范乃至宪法规则的特征，比如本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。

另外，这种定价机制会与集体经营性建设用地入市的定价机制产生冲突和不协调，带来法律适用上的难题和显失公平的土地增值收益分配结果。还有学者认为，共和国的政体、人民民主专政制度、国家结构、宪法基本原则等或人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体、民族区域自治制度以及特别行政区规范，属于我国《宪法》不可修改之内容，因此属于现行《宪法》的根本规范。

然而，这种宪法具体化方案导致的结果是，工业化和城市化快速推进之后，承包地被大量撂荒，宅基地被大量闲置，乡村则因为缺乏合法的工商业用地和资本投入多年呈现衰败之势。还有人认为，第2款规定的集体所有意味着承包地应当随着农村居民人口的变化而不断重新分配，并因此反对《农村土地承包法》建立土地承包经营权三十年不动以及土地承包经营权三十年期限届满后再延长三十年等规则。

第三，对《宪法》第10条所属各款的理解、适用和具体化，需要服从《宪法》中的根本规范或根本决断，并接受其规范指引和统摄。与此同时，笔者认为，集体所有作为一种制度保障性的基本权利和作为社会主义公有制的组成部分并不冲突，因为集体所有之所以被现行《宪法》列入社会主义公有制的范围之内，其目的之一就在于更好地保障全体集体成员的自由发展，而确保权利人自由发展正是财产权的本质内容。

对于这一分析框架，需要注意两点：第一，内容规定性规范与边界控制性规范的分类是就规范的主要规范功能而言的。其次，从立法技术层面看，任何时代的制宪者或修宪者如果希望将规定合理利用土地资源的规范纳入宪法，同时又要确保此类规范具有足够的稳定性和社会适应性，那么将此类规范确定为一项基本因而必然极为抽象的原则是最为妥当的。体系解释 引言 在以成文法为主的国家，法学作为一种社会科学，其特殊性不仅表现为需要对作为语言作品的法律条文进行解释，而且在于需要通过主导性原则的发现、原则的具体化以及规则的必要联结和适用等工作，将法秩序作为整体的意义脉络显现出来。实际上，在宪法解释的实践中规范原意很难准确把握。

有学者甚至认为，合理利用在宪法变迁的情势下已经实现了规范上的扩展，成为整个公共财产制度的本质结构。从实践情况看，基于地块的分散、不规则等原因，代表国家的地方政府为了合理利用土地而与集体土地权利人进行土地所有权互换或置换也是经常发生的。

《宪法》第10条第3款确实赋予了国家基于公共利益依法剥夺各类土地财产权的权力，但基于保护基本权利的要求以及该款关于依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿的规定，不能将其与《宪法》第10条第1款进行不当的规范联结，并借此提出所有的城市建设或非农建设都属于公共利益，都必须先行征收集体土地所有权，然后方可进行相关建设的主张。而且实际上，只有在对第1—4款的理解和适用中，我们才能真正明确合理利用土地资源在不同场域下的具体规范内涵和适用条件，从而最终明确第5款的全部规范意义和效力范围。

最后，边界控制性规范II-经济制度基础规范则要求解释者：第一，应当在维护和发展社会主义公有制的框架内对《宪法》第10条相关款项进行内容形成，而不能以实现土地资源的合理利用为由，扩大非公有制土地所有权的范围。如果一国宪法中明确设定了不可修改之规范，那么将这些规范视为根本规范或根本决断是不会产生争议的。

比如有学者认为，《宪法》第10条第3款（征地条款）和第5款（土地利用条款）存在着隐秘但深刻的勾连。其次，对《宪法》第10条第5款的理解、适用和具体化，既需要在第5款与第10条其他四款的交互澄清过程中予以确定，也需要尊重该条其他四款的规范立场和规范功能，而不能产生让其他四款丧失规范效力的法律适用效果。具体来说，边界控制性规范I-基本权利保护规范要求解释者在尊重和保护公民、法人或其他组织合法的财产权、经营自主权、土地规划参与权等权利的基础上，对《宪法》第10条相关款项进行内容形成，而不能以国家垄断土地一级市场或商业利益开发为由剥夺这些权利。第二，其要求解释者结合我国目前经济和社会的发展阶段和发展任务而不是发达国家的标准，来确定和形成《宪法》第10条第3款中的公共利益等不确定法律概念的内涵。

笔者认为，这一结论值得商榷，理由是：必须说应当说可以说是从规范性质层面来分析该款规定的，区分法律原则与法律规则的理论则是从规范类型层面来分析该款规定的。通常而言，人们可以通过区分法律原则与法律规则并确立法律规则接受法律原则的统摄和指引，否则不得适用等标准，处理宪法各规范之间的位阶问题。

禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产，为宪法土地制度条款设定了基本的经济体制框架，因此可以被称为《宪法》第10条的边界控制性规范II-经济制度基础规范。那么，如何区分法律原则和法律规则呢？德沃金认为，法律规则是以完全有效或者完全无效的方式被适用，权衡则是法律原则的特定属性，且这一属性允许我们在相互冲突的原则间协调。

首先，对于第1款而言，有人认为，该款规定的内涵是城市规划范围内的集体土地都应当或必须属于国家所有。比如，法国1958年《宪法》第89条第5款关于政府共和政体的形式不得作为修宪的主题的规定，德国1949年《基本法》第79条第3款关于对基本法的修改不得涉及联邦由各州组成的事实，各州参与立法以及第1条和第20条所规定的原则的规定（第1条和第20条确立了人的尊严不可侵犯以及人民主权德意志联邦共和国是民主的和社会的联邦国家等原则），都可以被视为这两个国家宪法中的根本规范。